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论行政程序违法的法律责任
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作者:薛萍  发布时间:2017-11-21 09:16:25 打印 字号: | |

我国的传统历来是重实体轻程序,但随着程序正义逐渐在人们心中扎根,违反程序正义是否应承担法律后果则成为一个亟待解决的问题。因此,在法学界,“程序违法是否需要追究法律责任”一度成为法理学者们热议的焦点。

随着法治理论与实践的完善与发展,程序的价值已经得到学者们的普遍认可,行政程序对法治进程发展的重要性也已被社会民众所接受。虽然我们国家关于行政程序的立法时间较晚,但是随着社会的进步、经济的发展,我国在行政程序立法的进步是有目共睹的。但是与此同时,我们也应当看到,行政程序方面的立法仍然不容乐观。现实中虽然部分省、区程序性规定陆续出台,但地方立法的局限性也同样比较明亟,比如法律效力处于最低位阶、效力有限,大量需要由法律规范的内容无法得到体现等。总之,就我国现状而言,关于行政程序违法责任的法律规定较少且分散化,少量法律规范中的规定操作性也不够强,缺少与复杂实践接轨的灵活性。行政程序违法制度体系的不完善,加之理论研究方面的不足,使行政主体的行政行为缺乏监管,公民的个人利益也得不到保障,严重影响权力部门在群众中的形象,影响程序正义与行政法治进程的发展。

随着行政程序立法的不断推进,人们程序观念不断增强,民众在追求结果的同时对程序正义的要求越来越迫切。历来就有有责任才有正义之说,这也就无形之中鞭策我们对行政程序违法的责任方面要进行科学的设定,并有效地落实到法律实务中,这对保护公共和个人的合法权益,确保行政权力的有效监督,推进行政法制化,实现行政程序法律的价值有着十分重要的意义。为此,笔者将在行政程序违法责任的探讨中取人之长补己之短,重新梳理总结,并与法律界同仁互相磋商,在百家争鸣、百花齐放的学术讨论中,理清思路,统一认识,以期为我国行政程序的立法略尽自己的绵薄之力。

一、行政程序违法责任基本理论

(-)行政程序的概念

简单说,程序可看作是对一系列行政行为的执行过程的描述,它的定义可理解为:“由一定的行为方式、步骤和时间、顺序构成的行为的过程”。历史上,我国法制建设中一直存在着“重实体轻程序”的传统法治观念,将实体法目标凌驾于程序之上,认为只要行政行为带来的结果公正,程序的正当是可被忽略的,而行政的目的也仅仅是认定实体部分的真实。在司法实践过程中,执法程序往往沦为可被略过的形式,在程序中存在的问题或瑕疵也被草草的掩盖过去,执法不严、违法不究的现象极为突出。笔者认为,程序对体现法律的公平正义有着十分重要的意义,是法治精神的代表。孟德斯鸠曾经在著作中指出了行政程序的重要作用,他认为行政程序的控权功能显著,能够约束行政权的滥用,维护公民的权力发挥。但是也有人提出,行政程序复杂烦琐、碍手碍脚,大大拉低了行政的效率,这就牵扯出公正与效率的关系问题。从短期、局部来看,可能行政程序的执行耗时耗力,但是从长期、整体上来看,行政程序的履行与行政效率的提升是一致的,通过运用法定的行政程序,即使出现了无法满足行政相对人要求的情形,也能降低发生上访申诉和行政诉讼的可能性,安抚相对人的不满情绪,提升行政效率及社会效果。往往程序上的正义,才是体现法律正义的标志所在。试想一下,如果一个事件结局是好的,但是过程不堪入目,那么实现的结果还会我们所追求的公证与道义吗?正是人类文明的发展促使我们越来越重视改善自身的不足,追求真正的“正义”,那么如何理解程序,遵守程序将是我们应该去思考的问题。

(二)行政程序违法的概念、认定

1、行政程序违法的概念

根据我国现行的行政法律法规关于行政法定程序的规定,可得出行政程序违法的概念:是指“行政机关在实施行政行为过程中,违反了法律、法规规定的方式、形式、步骤、时限等,亦即具体行政行为违反了法律、法规对做出具体行政行为过程上的要求”。从该定义中可看出,程序违法主要是行政机关在执法中的所为,如行政行为拖沓、超越做出行政行为时限或者刻意忽略某些重要行政环节等等。

2、行政程序违法的认定

笔者认为,认定违法的行政程序还应进行以下几个方面分析:要正确理解法定“程序”。要理解“程序”,首先要了解两个存在的问题:一是行政作为存在很多的环节,那么在行政程序的设计过程中,什么样的行政环节应该被选择为写入法律的程序,判断的标准是什么?二是公正与效率在行政程序进行法定化过程中如何权衡?公正与效率两者不可偏废,在追究行政机关违法的责任的过程中,如何体现程序的公正、保护群众合法权益,同时又能提升行政的效率呢?解决前一个问题的方式,笔者认为,应该考虑行政程序对行政相对人合法权益的影响,有重大影响的程序都应设计为法定程序,反之则不必。而解决后一个问题的方式,就是要引入“最低限度的公正"的概念”。所谓“最低限度的公正”,即某些程序要求是一个法律程序为了体现程序正义而不可缺少和不可放弃的,是最低限度的程序要求。可见,被写入法律的程序应该是最迫切和最基本的要求,如果这些要求都没有达到的话,该行政行为就已经背离了程序公平,也就构成了程序的违法。因此,法律规定的行政程序也就是这里所说的“最低限度的公正”程序。

(三)行政程序违法责任的内涵与形式。

1、行政程序违法责任的内涵

所谓行政程序违法责任,即是为自己行为的过错或未达成的义务承担起应有的后果。为法律行为负责任,更是要求行为主体为侵害的法定权利或忽略的法定义务而承担起否定性的后果或接受应有的惩罚。为没有履行法律法规所规定的程序,或者行为的任何环节有涉及违法的,且行为的结果造成了相对人利益的损失或者公共利益的受损,行政主体都要承担起这种后果,受法律的制裁,而无论实体是否违法。由此观之,在客观方面,行政主体做出的行政行为引起的损害结果是程序违法承担法律责任的必要条件。另一方面,该行为与造成的结果之间要存在必然的关联性,也就说两者之间要有确定的因果关系的存在,否则可能无法产生法律责任。

2、行政程序违法责任形式

一是无效。造成行政行为无效的条件一个是法定情形,另一个是存在重大且明显的瑕疵,符合这两个条件之一的都有可能被法院判决行为无效,而且无效的时限从行政行为的开始就发挥效力。无效行政行为的认定权通常由行政主体和法院分别行使。但是由于无效是非常严厉的法律情形,所以在司法实践中往往对无效的适用制定了严格的限制,只有多数人共同认可的重大且显而易见的瑕疵才能认定为无效。

二是补正。补正是一种事后修正行为,它只针对行政程序上存在不影响全局的细节瑕疵,补正后的行政决定是合法的且具有效力的。经过这种补正程序,一方面可以将程序上存在的轻微的瑕疵问题进行修正,另一方面也可以缓解司法途径本身存在的一些缺点。它可以通过行政机关自行纠正程序中存在的细节问题来实现息讼,避免不必要的行政诉讼成本。如此则减少资源浪费,提升行政效率,并且促进行政对立双方之间信任的建立,保护公共利益。

三是确认违法。在某些条件下行政行为无法被撤销,只有采用确认违法的形式才能使相对人合法权益或者公共利益得到应有的保障。适用确认违法的责任形式包括以下几种情形:1、行政主体未在法定应做出行政行为的时间范围内及时作为,并且责令其继续作为已没有意义,可确认其行政行为违法;2、行政主体未在法定时间范围内作为,但行政相对人的合法权益并没有因此受到损害或影咱的,可以对行政主体的行为确认程序违法。有这样的一种情况,行政机关应该在规定时限内审查相对人资格,并给相对人颁发某种执照的,但是其逾期才进行颁发。面对这种情形,假如使用撤销的方式,可能会因为做出新的决定需要一定的时间,而对相对人的利益造成损害,故使用确认违法的方式。3、从保护公共利益的角度,撤销某行政行为会带来巨大损失,若使用确认违法的方式,加上采取一定的有效措施,可以将行政程序违法的损失降到最低。4、行政主体违反了行政程序方面的相关规定,但是行政行为带来的结果是正确的,如若将决定作废后再重新下达费时费力且没有任何益处,故应该采用确认违法的方式进行处理。

二、我国关于行政程序违法责任的法律规定

我们国家素有“重实体轻程序”的传统法治观念,并没有真正建立起行政程序违责任制度,而“轻程序”的思想在一定程度上表现在了立法的实践中。目前来看,对行政程序违法的认定我们国家在立法上是存在一定缺陷的,不仅缺少一部完整的行政程序法典,专门的行政程序法也屈指可数,有关的行政程序违法责任的规定主要是体现在单行的行政法规之中。虽然我们国家关于行政程序的立法时间较晚,但是随着社会的进步、经济的发展,我国行政程序立法的进步也是有目共睹的。建国后,先后实施了《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等几部法律,其中都对行政程序违法责任做出了相关的规定。2014年11月1日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》,从司法审查的方面对行政机关做出的行政行为进行了程序性的要求,将行政机关的行政行为是否具有程序正当性作为其合法与否的要素,并且对于应该承担的法律责任也作了相关的规定。《行政诉讼法》第七十条就规定了如果存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违法法定程序等几种情形时,法院可以判决撤销行政主体做出的原行政行为,并且可以判决其做出新的行为;同时该法第七十一条也规定了人民法院如果判决行政主体做出新的行政行为,行政主体不能以同一事实和理由做出与原行政行为基本相同的行政行为。最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的若干问题的解释》中也规定了行政相对人在申请复议时,复议机关如果决定维持原行政行为,提起行政诉讼后,人民法院除了要审查原行政行为的是否合法,还要同时审查复议机关的复议程序的是否合法。但是仍然要看到,现行法存在一些不尽人意之处,如《行政复议法》第九条对于行政相对人提起行政复议的时限以及行政相对人进行救济的程序性要求较高等,不一而足。。

三、我国行政程序违法责任存在的缺陷

1、程序正义未在思想层面得到共鸣。  

20世纪以来,人们虽然认识到了行政程序的价值,但仍带有程序工具主义色彩。这是经济逻辑影响人们处世观念的结果。目前,不容否认,群众集体上访和群发性事件越来越多,规模也越来越大,给社会稳定造成了严重威胁。可见,依法行政、人权保障依然任重道远。这就说明,贯彻依法行政原则和促进行政效率都十分重要。在程序观念方面,我国传统上是一个重实体轻程序的国家。这种状况,即便到了近代乃至建国后相当长时期内,也没有得到改变。轻程序的观念在我国不但具有悠久的历史传统,还具有深厚的社会根源,可谓根深蒂固。它导致的结果可能和程序工具主义所导致的结果相似,但本质还是不同。程序工具主义仍然强调程序的价值,有其积极意义;轻程序的观念则可能完全忽视甚至否认程序的价值,哪怕是程序的工具价值。这种状况下,如果我们过分地对程序违法取向宽容,则我国的法治建设将可能遭遇更加严峻的挑战,以正当程序规范行政权力的目的将难以实现。

随着我国法治的发展,程序公正价值越来越得到人们的认可,但是受传统法律思想影响,对于程序法、实体法处于何种关系的问题,有些人认为程序是依附于实体,程序存在的价值往往是为了实现实体的正义而存在,没有实体的正义,程序正义与否意义不大,程序本身的没有独立价值。这种观点与轻程序传统法律思想同样作用在立法上。程序独立乃至程序公正价值没有得到充分的尊重和体现,程序立法进展不快,程序违法责任更缺乏完善的理论构建。“正义不仅应得到实现,而且要用人们看得见的方式加以实现”,这句话实际上就反映出人民对于法律正义的期待,它是由两方面决定的,一方面是程序的公正,另一方面则是结果的公正。上面所讲能看见的方式就是指程序的公正。只有法律程序本身的公正、公平、合理这些价值得到保障和遵守,对于受程序影响、与结果相关的人才会认为受到起码的尊重和保护。                   

2、我国立法实践中没有制定统一的行政程序法典。     

我国行政程序立法还多停留在程序单行立法的思路上,有关的行政程序立法及程序违法责任的承担均散列于单行法律之中,缺乏系统性及可操作性。使得想要尊重程序的执法者、守法者处于“无法可依”的状态,在真空中行走。其根本是立法体例上没有充分重视行政程序法的独立价值,更谈不上对行政程序违法责任的探讨与立法。法律的制定者往往关注的是实体结果是否公正,甚至视程序不正当不算违法。

3、法律规范中行政程序违法法律责任形式不够完善。

在实务中,复杂的行政程序违法的情形多种多样,如有的已经不存在标的物,有的判处撤销或无效会损害当事人的利益,有的仅仅是手续不完备,或者送达不及时,或者援引法律法规不全面,这类行政程序违法案件涌入法院,我国仅有的行政程序违法责任形式已经无法满足实务的需求。而且,从总体上来看,我们国家现行的行政程序法律规范中,关于行政程序违法责任的规定存在很大的不足,有的法律对行程程序违法应当承担的责任形式作了规定,但是规定略显粗糖、缺乏可操作性,从而出现了责任无法得到最终追究的情形;有的法律规范只规定了行政程序违法的形式,却没有与行为相对应的法律责任,反之只规定了行政程序违法的责任形式,却没有具体违法行为这个大前提,如是等等。目前的行政程序立法中,一个最大的问题就是对行政主体程序违法的法律规定归于原则化甚至缺乏规定,这导致了各种违法行为的泛滥以及对程序规则的漠视,乃至程序的虚无主义。没有法律责任规定的程序立法实际上是对立法本身的嘲弄。承担否定性的法定责任是权利重要的救济途径,如果法律责任得不到切实有效的实施,行政相对人的权利保障就无从谈起,行政效率也会大打折扣。

四、关于我国行政程序违法责任的完善构想

(-)确立“正当程序”法律程序原则和理念

“正当程序”法律原则和理念,是一种涵盖了理性和民主概念的法治精神,可以最大化的保障人权,也同时可以最大限度地保护正义的实现。这种程序价值毫无疑问带有最大范围的普遍的适用性,而且其核心理念与我国正在进行的法治化道路相符合。正当程序原则在英美法系国家实践中已得到成功的运用,所以完全可以引入和吸收,内化成自己民族的东西,从而在我国的法律体系中确立正当程序原则和理念。首先,将正当程序原则写入我国的根本大法:宪法。在司法实践中,用正当程序原则去指导我国的法律活动。在宪法中写入“正当法律程序”条款是当代宪政的大势所趋,不仅有利于保障我国公民权利的有效实现,也使得我们国家的根本大法宪法作为更高层次法律准则去监督政府的公权力,而且对于转变传统法律思想中一直存在的“重实体轻程序”错误理论提供更多帮助。其次,在制定国家统一的行政程序法前提下,不断完善以正当程序为指导原则的基本行政法律制度,形成统一的行政程序法为中心,完善的基本行政法律为基石的行政程序法律体制。最后,在制定相关法律法规运用正当程序原则时,给予法官在对相关案件进行审判时更大的使用“正当程序”原则的自由裁量权,从而在实践中,更好的发挥法官维护公平与正义的重要角色。

(二)加快《行政程序法》的制定,明确行政程序违法责任的独立地位。在立法上,我国在对于公权力侵害公民权利的行政违法程序相关法律规定较少,探其根本是没有一部统一的行政程序法典,也没有一套完整的违反行政程序追责制度。法律规范对于责任承担规定较少,甚至没有相关规定,所以造成了在实践中行政程序违法追责无法落实。现有的责任承担形式散见于行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、行政许可法等基本行政法律规范中,而且责任追究更多是以结果公正与否作为制裁与否的标准。实践中,人们对于“阳光政府”、实施政府行为程序化与公开化的要求不断提高,制定一部统一完整的行政程序法可以保障和规范现代化政府的行为。

研究行政程序违法法律责任,需要考虑的因素很多,一方面程序自身就是一个复杂、环环相扣的过程,另一方面违法责任的承担还要参考其他的相关情况。鉴于笔者有限的学识水平,理论研究仅是浅尝辄止,既不全面,也不深入,同时自身的看法也可能存在不足之处,因此,在思路及方法上希望有更多的同仁、学者对此进行深入的探讨和研究。只有设计出具有好的品质且能发挥作用的法律程序,才能真正体现出法治对社会正义的重要意义。行政程序法典的出台,任重而道远,为此,需要我们每一位法律人付出不懈的努力。


参考文献

著作部分:

1、罗豪才,应松年:《行政法学》,中国政法大学出版社1996年版。

2、罗豪才主编:《中国行政法学教程》,人民法院出版社1996年版。

3、罗豪才,应松年主编:《行政诉讼法》,中国政法大学出版社1990年

4、胡建森、朱新力主编:《行政违法问题探究》,法律出版社2000年版。

5、应松年:《行政程序法立法研究》,中国法制出版社2001年版。

6、罗豪才主编:《中国司法审查制度》,北京大学出版社巧1993年版。

7、王锡锋;《行政程序法理念与制度研究》中国民主法制出版社2007年版。

   8、王亚琴;《行政程序法律责任制度研究》法律出版社2006年版。

责任编辑:郭雅欣